ناصر جبرائیل اوغلی naser jebraeil oghli

حمل ونقل - بازرگانی - اقتصاد - بازاریابی - مطالب آزاد

تجربه های کشورها در هدفمند سازی یارانه ها
نویسنده : ناصر - ساعت ۱٠:۳٠ ‎ق.ظ روز ۱۳۸۸/٩/٢٩
 

 

 


 

 

هدفمندسازی یارانه‌ها:

تجربه کشورها

مقدمه

در دهه 1950 با مطرح شدن تفکر توسعه و ضرورت توجه به شاخص‌های رفاه اجتماعی و کاهش فقر دخالت دولتها در فعالیتهای اقتصادی پررنگ‌تر شد. در این دوران از دولت به عنوان پیش‌ران توسعه یاد می‌شد. این نقش را اقتصاددانان کلاسیک توسعه برای دولت تعریف کرده بودند و از آنجا که این گروه از نظریه‌پردازان لازمه توسعه اقتصادی را صرفاً در سرمایه‌گذاری‌های کلان فیزیکی و زیرساختهای اقتصادی می‌دیدند بیشتر دولتها را به دخالت در این زمینه‌ها توصیه می‌کردند. ولی از دهه 1970 با شکل‌گیری تفکر محوریت انسان در توسعه، این آگاهی ایجاد شد که برای مواجهه با مسائل مبتلا به توسعه‌نیافتگی کشورها سرمایه فیزیکی کافی نیست و حداقل به اندازه سرمایه فیزیکی، مسایل و سیاست‌های اجتماعی و شکل‌گیری سرمایه انسانی هم ضرورت دارند. بنابراین در این دوره سیاست‌های حمایتی اجتماعی در قالب دولتهای رفاه، سیاست‌های یارانه‌ای و... سرلوحه برنامه‌های توسعه کشورها قرار گرفت. آنچه در زمینه پرداخت یارانه‌ها مورد غفلت قرار گرفت هدفگیری صحیح این سیاستها بود؛ به نحوی‌که بیشتر کشورها یارانه‌ها را بصورت همگانی و عمومی پرداخت می‌کردند. اما در دهه 1980 به دنبال بحران بدهی‌ها و رکود جهانی و تقابل تجربه کشورهای شرق آسیا، امریکای لاتین، جنوب آسیا و صحرای آفریقا، تاکید راهبردهای توسعه به سمت بهبود مدیریت اقتصاد و پذیرفتن نقش بیشتر نیروهای بازار تغییر کرد که در چارچوب این رویکرد جدید اکثر کشورها نسبت به اصلاحات در برنامه یارانه‌ها اقدام کردند.

دلیل عمده این کشورها جهت اجرای برنامه اصلاحات، پرهزینه بودن یارانه عمومی به جهت فراگیر بودن آن بود. با توجه به افزایش جمعیت و افزایش قیمت کالاها و خدمات در بازارهای جهانی بار مالی دولت افزایش قابل توجهی یافته بود. علاوه بر این ناکارآیی نظام توزیع دولتی و اثرات منفی کنترل قیمت محصولات بر تولید کنندگان از دلایل دیگر انجام اصلاحات بوده است.

بررسی‌های انجام شده در کشورهای منتخب نشان می‌دهد که هر یک از این کشورها متناسب با شرایط ویژه خود از شیوه خاص و یا ترکیبی از شیوه‌های مختلف بهره جسته‌اند. غالب کشورها انتخاب خانوارهای فقیر را براساس آزمون وسع انجام داده‌اند. بدین‌گونه درآمد خانوارها به‌عنوان شاخصی برای انتخاب مستحقین مورد استفاده قرار گرفته است که از آن جمله می‌توان از امریکا، هندوستان، برزیل و اردن نام برد.

همچنین بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که دولت‌ها عموماً برنامه یارانه‌های قیمتی را بر پرداخت نقدی ترجیح داده‌اند. از آنجا که برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها در راس طرح تحول اقتصادی دولت قرار گرفته است، بررسی تجربه کشورهای مختلف در این زمینه می‌تواند برای سیاستگذاران راهنمای خوبی باشد. در راستای مطالب فوق گزارش حاضر به شرح زیر سازماندهی شده است. در ابتدا چگونگی پرداخت یارانه انرژی و نحوه اصلاح آن در کشورهای مختلف دیده شده است. در این قسمت به تجربه کشورهایی پرداخته شده است که از نظر ساختار اقتصادی شباهت نزدیکی با ایران دارند. بالاخص از آن جهت بر کشورهای منتخب بلوک شرق تاکید شده است که این کشورها به سبب سال ها برخورداری از نظام برنامه ریزی متمرکز و پیروی از سیاست‌های حمایتی ‌شباهت‌های بسیاری با وضعیت ایران داشتند. هدفمندسازی یارانه در این کشورها در قالب بسته سیاستی پیچیده‌ای برنامه‌ریزی شد که نه تنها اصلاحات اقتصادی بلکه اصلاحات زیربنایی درحوزه‌های سیاسی و اجتماعی را نیز شامل می‌شد. سپس تجربه کشورهای مختلف در زمینه پرداخت یارانه مواد غذایی و هدفمندسازی آن بررسی شده است؛ که در این قسمت تجربه کشورهای الجزایر، مصر، تونس و یمن مورد مطالعه قرار گرفته است.

                                                                                                         تجربه هدفمندسازی یارانه انرژی

حجم یارانه حامل‌های انرژی در کشور ما در مقایسه با متغیرهایی مثل بودجه دولت و تولید ناخالص داخلی بسیار بالاست. لذا در صورت هدفمندسازی آن و اصلاح قیمت حامل‌ها منابع قابل توجهی آزاد خواهد شد که دولت می‌تواند این منابع را صرف برنامه‌های توسعه‌ای و اجتماعی خود نماید. در راستای اصلاح بهینه قیمت حامل‌ها یکی از روشهای مناسب، بررسی تجربه کشورها در این زمینه است. در این بخش از گزارش به تجربه کشورهای منتخب در این زمینه پرداخته شده است.

لهستان

هدفمندسازی یارانه انرژی در لهستان بخشی از برنامه اصلاحات اقتصادی پس از فروپاشی نظام سوسیالیستی را تشکیل می‌داد که موفق‌ترین برنامه در گروه کشورهای بلوک شرق بود. بر اساس بسته مذکور، پرداخت یارانه صنایع به روش شوک درمانی قطع شد. انضباط مالی دولت تحت کنترل شدید قرار گرفت، رشد تورمی دستمزدها متوقف و نرخ بهره افزایش یافت. با حمایت صندوق بین‌المللی پول، پول ملی تضعیف شد و برنامه خصوصی‌سازی به همراه آزادسازی قیمت‌ها اجرا شد. همچنین قوانین تجارت خارجی به منظور تسهیل صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی اصلاح شد.

آثار کوتاه مدت حاصل از اجرای برنامه فوق کاهش ۲۴‌درصدی تولیدات صنعتی و رشد ۷/۱۵‌درصدی بیکاری بود. در مقابل نرخ تورم که در اواخر سال ۱۹۸۹ به ۲۰۰۰‌ درصد رسیده بود در سال ۱۹۹۲ به ۳۵‌ درصد کاهش یافت.

با تقویت بخش خصوصی، به تدریج آثار اولیه رفع و این بخش به موتور محرک اقتصاد تبدیل شد و با ایجاد ۵۰۰‌ هزار فرصت شغلی توسط این بخش در سال ۱۹۹۲ نرخ بیکاری کشور کاهش قابل توجهی یافت.

بر اساس نتایج مطالعه‌ای در مورد منافع و زیان‌های افزایش قیمت انرژی بر خانوارها در لهستان، میزان رفاه از دست رفته با کشش‌های قیمتی ارتباط داشته و در اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی، خانوارهای پردرآمد رفاه بیشتری از دست می‌دهند.

بلغارستان

کشور بلغارستان قبل از ایجاد اصلاحات اقتصادی برای حمایت از خانوارهای کم‌درآمد و تولیدکنندگان از بخش انرژی به شدت حمایت می‌کرد. با شروع برنامه‌های آزاد سازی اقتصادی، به منظور کاهش بدهی‌های عمومی و افزایش سرمایه گذاری، حمایت‌ها در این بخش کاهش یافت و اکنون خانوارها تنها استفاده کنندگان منافع حاصل از یارانه‌های انرژی هستند. هزینه‌های یارانه‌های برق مصرفی خانوارها از مصرف‌کنندگان غیرخانواری تامین می‌شود، در صورتی که یارانه خدمات گرمایی ناحیه از محل بودجه دولت تامین خواهد شد. در مورد قیمت‌های گاز طبیعی مصرفی خانوارها نیز تنها یک قیمت برای همه خانوارها وجود دارد و یارانه آن نیز از سایر مشتریان تامین می‌گردد. اما شایان توجه است که خانوارهایی که به گاز طبیعی دسترسی دارند، تعدادشان اندک است. علت این امر اخلال در قیمت برق و محدودیت توسعه سیستم گاز در بلغارستان می‌باشد. اخیراً پیشرفت‌های مهمی در اصلاح انرژی از جمله تعدیل قیمت برق صورت گرفته است. در اواسط سال 2002 کمیسیون تنظیم انرژی دولت جداول تعرفه برق را طوری تغییر داد که در دوره 2004-2002 قیمت برق مصرفی خانوارها معادل قیمت تمام شده آن باشد. بدین منظور قرار شد این کمیسیون تعرفه برق را به ترتیب 20، 15 و 10 درصد در این سه سال افزایش ‌دهد تا در سال 2004 قیمت برق مصرفی خانوارها با قیمت تمام شده آن برابر باشد. برای حمایت از فقرا در اثر تعدیل قیمت ها، دولت این فرایند اصلاح را با دو مکانیسم همراه نموده: اول، افزایش یارانه انرژی در زمستان و دوم، ایجاد سیستم دوگانه قیمت‌گذاری که به موجب آن تعرفه یارانه‌ای برای یک سطح معینی از مصرف تا سال 2005 ادامه یابد و تعرفه بیشتر برای سطوح بالاتر مصرف بکار ‌رود. فرآیند اصلاح یارانه‌های انرژی در بلغارستان بسیار موثر بوده است و از سال 1998 سهم یارانه‌ها از تولید ناخالص داخلی روند کاهشی داشته و از 5/2 درصد به 7/0 درصد در سال 2000 رسیده است. در سال‌های 2001 و 2002 سهم یارانه‌ها از تولید ناخالص داخلی به 4/0 درصد کاهش یافته است (پرمه، 1384: 52-50).

اندونزی

دولت اندونزی از اختصاص یارانه مستقیم به فرآورده‌های نفتی برای حمایت از اقشار کم درآمد و خانوارهای فقیر استفاده می‌کند. در نتیجه فرآورده‌های نفتی در اندونزی کمترین قیمت را در مقایسه با کشورهای آسیای جنوب شرقی دارد. این یارانه‌ها بیش از 10 درصد بودجه دولت را به خود اختصاص داده و سبب زیانهای اقتصادی، زیست محیطی و اجتماعی شده است. بازنگری دولت در پرداخت یارانه به فرآورده‌های نفتی باعث افزایش درآمدهای ارزی و کاهش آسیب‌های زیست محیطی می‌شود. در سال 2002 هزینه خالص اقتصادی پرداخت یارانه به نفت سفید، گازوئیل خودرو، گازوئیل صنعتی، بنزین و نفت کوره سنگین تقریباً به 4 میلیارد دلار رسیده بود. بر اساس برنامه ریزی سال‌های 2005-2000 دولت اندونزی 36 میلیارد دلار صرف یارانه‌های نفتی کرده است. ضمناً ارزش درآمدهای ارزی از دست رفته به سبب کاهش صادرات 16 میلیارد دلار بوده است.

اصلاح سیستم یارانه‌ای این امکان را فراهم می‌کند که منابع مالی به صورت کارآمدتری برای فقرا به کار گرفته شوند. این را هم باید در نظر داشت که حذف یارانه، آلودگی هوا و محیط زیست از طریق مصرف بیش از حد فرآورده‌های نفتی را کاهش خواهد داد. دولت اندونزی به دنبال اصلاح و تکمیل قوانین و مقررات در جهت مصرف منطقی انرژی است. هدف اصلی این کشور در دراز‌مدت این است که تبدیل به یک صادرکننده پایدار نفت گردد. دولت با کاهش یارانه فرآورده‌های نفتی سعی در کاهش کسری بودجه و مهار روند افزایشی مصرف داخلی انرژی دارد. دولت نیاز به کاهش یارانه‌های نفتی را به این شرط که به خانوارهای فقیر بیش از حد فشار وارد نشود، ضروری می‌داند. هدف از انجام این طرح پرداخت یارانه به قشر فقیر است. علاوه بر این دولت باید حداقل بخشی از هزینه یارانه‌های نفت را صرف کاهش فقر، توسعه آموزش، توسعه حمل و نقل عمومی، ارتقا خدمات بهداشتی و دیگر برنامه‌های توسعه اجتماعی کند. افزایش مستقیم درآمد ممکن است بسیار موثرتر از حمایت غیرمستقیم از طریق یارانه‌ها از جمله یارانه‌های نفتی باشد. پرداخت‌های مستقیم به افراد فقیر باید به طور واضح در بودجه ملی مشخص شوند و دولت و مجلس، با بکارگیری سیاست قیمت‌گذاری دوگانه برای فرآورده‌های نفتی موافقت کنند. با اجرای این برنامه‌ها قیمت نفت سفید برای گروههای کم درآمد و بنزین و گازوئیل جهت حمل و نقل عمومی، افزایش نمی‌یابد. همچنین دولت یک سیستم سهمیه‌بندی پیشنهاد کرده است که به موجب آن کوپن‌های بنزین و نفت سفید باید به افراد واجد شرایط و مالکان خودروها تخصیص داده شود. داشتن کوپن این حق را به افراد می‌دهد که نفت سفید و بنزین را به قیمت یارانه ای خریداری کنند، البته شاید این پیشنهاد در عمل به خوبی کاربرد نداشته باشد. هزینه‌های مدیریت این برنامه، با توجه به اینکه سازمانهای زیادی را درگیر می‌سازد، بسیار زیاد است و سوء استفاده از سیستم شامل چاپ کوپن‌های جعلی، توزیع آنها میان افراد و فروش مجدد کوپن ها، بدون شک می‌تواند مشکل بزرگ و مهمی ایجاد کند (پرمه، 1384: 52-50).

چین

پرداخت یارانه توسط دولت چین در بخش انرژی از قدمت زیادی برخوردار است. به طوریکه کنترل قیمت‌های انرژی و پرداخت بهای ناچیزی از آن توسط مصرف کنندگان خسارات جبران‌ناپذیری را به این بخش وارد کرده و موجبات عدم کارایی زیادی را برای آن فراهم نموده است. با این حال، اگرچه طی سالهای اخیر سیستم قیمت گذاری حاملهای انرژی تا حدودی متحول گردیده و تلاش می‌شود که آثار تغییرات و دگرگونیهای حادث شده در بازارهای بین المللی نیز در آن لحاظ شوند، هنوز قیمت اغلب سوخت‌ها در چین از طریق دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها اعلام می‌شود. بنابراین چشم‌انداز آزاد سازی بخش انرژی با این فرض در نظر گرفته می‌شود که دولت به تدریج پرداخت یارانه‌ها را در این بخش و طی ده سال 2010-2000 حذف خواهد نمود. به عبارت دیگر تا سال 2010 قیمت انواع حاملهای انرژی تابعی از هزینه اقتصادی عرضه آن بوده و از شرایط بازار‌های بین المللی انرژی در نقاط مختلف جهان پیروی خواهد کرد.

در حالیکه وضعیت انرژی چین با ذخایر و تولید بالای زغال سنگ و ذخایر محدود و تولید کم نفت و گاز شناسایی می‌شود، باید اشاره کرد که وجود ذخایر و منابع کافی زغال‌سنگ لازمه حیات اقتصادی و تداوم رشد شتابان آن است زیرا جایگزینی نفت و گاز با زغال سنگ از جمله مهم ترین اقدامات دولت چین در این زمینه به شمار می‌باشد. اگرچه اتخاذ شیوه جدید زندگی در بخش‌های خانگی، تجاری و حمل ونقل شخصی از صفات عمده و بارز رشد شتابان مصرف انرژی در کشور است و به عبارت دیگر چشم‌انداز افزایش درآمد سرانه مردم چین از 283 دلار در سال 2000 به 13/338 دلار در سال2003 از عوامل عمده افزایش تقاضای انرژی در چین به شمار می‌رود. به همین منظور دولت اهداف جدیدی را برای سیاست‌های انرژی چین لحاظ کرده است که شامل موارد زیر می‌شود:

-استفاده از انرژی‌های متنوع (نفت و گاز، هسته‌ای) و کاهش سهم زغال‌سنگ در سبد انرژی مصرفی؛

-ایجاد اطمینان خاطر در امنیت انرژی (ذخیره‌سازی نفت)؛

-افزایش کارایی انرژی با حضور سرمایه‌های خصوصی و خارجی؛

-کنترل انتشار آلاینده‌ها؛

-آزاد سازی بخش انرژی و قیمت‌های آن از طریق یارانه‌ها تا سال 2010.

سیستم پرداخت یارانه که به طور سنتی در زمینه غذا و لباس پرداخت می‌شد همچنان به عنوان کمک به مردم ادامه دارد. اما چین برای ورود به سازمان تجارت جهانی (WTO) در سالهای اخیر کنترل قیمت 128 نوع کالا (به جز کالاهای عمومی مانند انرژی برق، مخابرات و ) را حذف کرد (پرمه، 1384: 52-50).

ترکیه

ترکیه در سال 2001 در یک بسته سیاستی کلان شامل:‌ معرفی نظام نرخ ارز شناور ،کاهش کسری بودجه دولت و استقلال بانک مرکزی برنامه اصلاح بازارهای مالی، مخابرات و انرژی را با پشتیبانی همه‌جانبه صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به روش خصوصی‌سازی نهادهای عمده دولتی اعلام کرد. برنامه خصوصی‌سازی بازار انرژی با آزادسازی آغاز شد در این رابطه قانون بازار برق در سال 2001به تصویب مجلس رسید و براساس آن نهاد تهیه مقررات مربوط به بازار انرژی تاسیس شد.

درسال 2004 شورای عالی برنامه ریزی استراتژی اصلاح بخش برق را تصویب کرد. قانون بازار برق ترکیه از سال 2001به اجرا درآمد برآن اساس بازار آزاد برای تولید وتوزیع برق ایجاد شد طبق قانون مذکور، شرکت دولتی که هر سه بخش تولید، ‌توزیع و انتقال برق را برعهده داشت به تفکیک حوزه‌های تولید وبازرگانی دراختیار بخش خصوصی قرارداده شد.

در سال 2002 چهارمرحله برنامه رقابتی کردن بازار برق به شرح ذیل اعلام شد:

          1- اعطای مجوز تاسیس شرکت برق وگاز طبیعی به بخش خصوصی

          2- از2003 اعطای حق انتخاب شرکت تولیدبرق به مصرف کنندگان عمده

          3- راه‌اندازی مرکز توافقات مالی برای تسویه وتراز مبادلات

          4- بهره برداری کامل از مرکز مالی فوق

در سال 2004 پارلمان ترکیه طرحی را به تصویب رساند که طی آن هزینه‌های تولید نفت داخل آن کشور اصلاح شد، قیمت برای مصرف‌کننده آزاد گردید و در شرکت‌های پالایش نفت دولتی، به بخش خصوصی انجام شد. برنامه خصوصی‌سازی شرکت‌های پالایش نفت از 2005 آغاز وتاکنون درجریان است. برای مثال 5/31درصد از شرکت پالایش نفت ترکیه که 80 درصد نفت این کشور درآن پالایش می شود در سال 2007 به سرمایه گذاران بخش خصوصی فروخته شد.

تجربه هدفمندسازی یارانه مواد غذایی

با عنایت به نقش بسیار مهم مواد غذایی در زندگی روزمره مردم و پرداخت یارانه قابل توجه به آنها در کشور، در این قسمت تجربه کشورهای منتخب در این زمینه بررسی می‌شود تا بتوان در سیاست‌گذاری در زمینه یارانه این کالاها از این تجربیات سود جست.

 الجزایر

از سال 1973 تا 1996 یارانه‌های مصرفی عمومی مواد غذایی به عنوان یکی از محورهای اصلی سیستم حمایت اجتماعی الجزایر به شمار می‌آمد. یارانه‌ها در این کشور به دو شکل آشکار (از طریق انعکاس مستقیم در بودجه) و ضمنی (از طریق نرخ‌های ارز ترجیحی و قیمت‌های ثابت و حاشیه‌های سود) بودند. غلات، شیر و شکر عمده‌ترین کالاهای یارانه‌ای بوده و به ترتیب 35%، 38% و 18% منابع یارانه‌ای را به خود اختصاص می‌دادند.

در سال 1991 یارانه مواد غذایی در کشور الجزایر نزدیک به 5% GDP و 17% مخارج کل دولت را تشکیل می‌داد. این هزینه‌های بالا و فزاینده بیانگر پوشش همگانی و درجه بالای یارانه هر کالا بود، به طوری که 50% ارزش گندم و به ترتیب یک سوم و دو سوم ارزش آرد و نان به صورت یارانه پرداخت می‌شد. یارانه‌های وضع شده بر شیر پاستوریزه و شیرخشک نیز به ترتیب تقریباً برابر با نصف و سه چهارم ارزش غیریارانه‌ای‌ آنها بود. همچنین حدود 50% ارزش شکر دانه‌ریز و دو سوم ارزش شکر چهارگوش به صورت یارانه پرداخت می‌شد. سایر محصولات یارانه‌ای نظیر روغن آشپزی و سبزیجات خشک 50%  ارزش تولید غیریارانه‌ای آنها  و برای رب گوجه‌فرنگی تقریباً دو سوم ارزش آن بود.

از طرف دیگر هدف‌گیری یارانه‌های مواد غذایی به سمت فقرا بسیار ضعیف بوده است به طوری که در سال 1991 گروه‌های پایین درآمدی نسبت به گروه‌های بالای درآمدی یارانه کمتری دریافت نموده‌اند. به ویژه دهک اول درآمدی 6% کل مخارج صرف شده بر یارانه‌های مواد غذایی را دریافت کرده‌اند، در حالیکه دو دهک ثروتمند 16% دریافت داشته‌اند که تقریباً 3 برابر بیشتر بوده است. به طور مشابه پایین‌ترین پنجک جمعیت تنها 13% یارانه‌ها را دریافت داشته‌اند در صورتیکه دو پنجک بالایی بیش از نیمی از پرداخت‌های یارانه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند.

علیرغم هدفگیری نامناسب فقرا براساس بار مطلق، یارانه‌ها به طور نسبی موفق‌تر بوده‌اند. به طوری که نسبت مخارج سرانه کالاهای یارانه‌ای به کل مخارج مصرفی برای فقیرترین دهک از ثروتمندترین دهک بیشتر بوده است. این امر حاکی از آن است که یارانه‌ها گروه‌های هدف را از طریق مشمول یارانه نمودن سهم بیشتری از مصرف آنها منتفع نموده است. به طور متوسط حدود 27% از کل مخارج دهک اول درآمدی را کالاهای یارانه‌ای تشکیل می‌داد؛ درحالیکه این رقم برای دهک بالایی کمتر از 2 درصد بود.

مصر

برنامه یارانه مواد غذایی مصر از زمان جنگ جهانی دوم شروع شد. این برنامه در ابتدا بر سهمیه‌بندی سختگیرانه کالاها با تضمین قابلیت دسترسی به آنها در سطح قیمت‌های پایین‌تر برای تمامی مصرف‌کنندگان تأکید داشت. در سال 1941 یارانه‌های عمومی شامل روغن، شکر، چای و نفت سفید بود، اما در طول زمان فهرست کالاهای یارانه‌ای افزایش یافت و در سال 1980 به 18 قلم کالا رسید. کالاهای یارانه‌ای از طریق سهمیه ماهانه به خانوارهایی که دارای کارت‌های سهمیه‌ بودند توزیع می‌شد و به طور مؤثر عموم مردم را تحت‌ پوشش قرار می‌داد.

علیرغم پوشش همگانی، هزینه‌ برنامه یارانه در طول دهه‌های 1950 و 1960 اندک بوده است.  اما در طول دهه 1970 هزینه‌های مالی  یارانه به میزان قابل توجهی افزایش یافت. این روند با رشد سریع جمعیت تشدید شده و با کاهش ارزش پول ملی وخیم‌تر گردید. روند فزاینده هزینه‌های مالی یارانه تا آخر دهه 70 تداوم یافت و در سال 1980 نسبت این هزینه‌ها به کل مخارج دولت به اوج خود رسید. از آن سال به بعد این روند آهنگ کاهشی به خود گرفته است.

با اوج‌گیری هزینه‌های مالی یارانه‌ها، ایجاد عدم تعادل‌های کلان اقتصادی و تشدید بدهی‌های خارجی در سال 1977 کشور مصر با حمایت صندوق بین‌المللی پول به اصلاح نظام یارانه‌ها اقدام کرد. این اقدام با افزایش یکباره قیمت کالاهای یارانه‌ای شروع شد. ولی علی‌رغم تدابیر اندیشیده‌شده به علت تبعات اجتماعی، این برنامه متوقف شد. لذا این کشور به ناچار به اصلاح تدریجی نظام یارانه در طول دهه 1980 به شرح اقدامات زیر روی آورد:

1- تعداد کارت‌های سهمیه‌ای کاهش یافت و این کارتها تنها برای برخی خانوارهای کاملاً مستحق اختصاص یافتند.

2- تعداد کالاهای یارانه‌ای از 18 قلم به 4 قلم کاهش یافت.

3- از میزان کالاهای در دسترس کاسته شد.

4- قیمت‌ کالاهای یارانه‌ای افزایش یافت.

در راستای اعمال این سیاستها در سال 1992 سهم جمعیت تحت پوشش به 86 % کاهش یافت و این روند نزولی بعدها نیز تداوم یافت. دولت، برنامه‌های یارانه‌ای را از طریق وضع یارانه بر محصولات عمده غذایی اصلاح نمود؛ به طوری که در سال 1995، 60%  از هزینه‌های کل برنامه به یارانه آرد گندم و برنج  و 40 % مابقی به یارانه شکر و روغن اختصاص یافت. امروزه آرد گندم و برنج در قیمت‌های ثابت و برای تمامی مصری‌ها بدون محدودیت‌های مقداری در دسترس می‌باشد. اما شکر و روغن مشروط به سهمیه‌های ماهانه بوده و از طریق کارت‌های سهمیه‌ای توزیع می‌گردند. کالاهای سهمیه‌بندی شده از طریق کتابچه‌های سهمیه‌بندی عرضه می‌شوند و در سطح سهمیه‌های ثابت ماهانه با هزینه‌های پایین‌تر در فروشگاه‌های خاص به فروش می‌رسند.

تونس

دولت تونس در سال 1970 پرداخت یارانه مواد غذایی را برای حمایت از قدرت خرید مصرف‌کنندگان به ویژه فقرا و ثبات قیمت‌ این کالاها شروع کرد. این کالاها شامل غلات، روغن آشپزی، شکر و شیر بودند که بطور نامحدود برای تمام مصرف‌کنندگان و زیر قیمتهای بازار ارایه می‌شدند.

بازار گندم کشور تونس در انحصار واردکنندگان بود و دولت جهت حمایت از تولیدکنندگان داخلی گندم با اعمال قیمتهای تضمینی و تضمین حاشیه سود برای آن به تولیدکنندگان یارانه پرداخت می‌کرد. این نوع پرداخت یارانه بار مالی سنگینی بر دوش دولت تونس گذاشته بود به طوری‌که در سال 1989 حدود 72% از کل بودجه دولت و 3% از GDP به یارانه‌های پرداختی اختصاص یافته بود. ولی علیرغم بار مالی بسیار سنگین اینگونه یارانه‌ها، در هدفگیری به سمت گروههای فقیر و کم‌درآمد ضعیف عمل کرده بود به طوری‌که برحسب ارزش مطلق یارانه، یارانه‌های غذایی در کل به میزان اندکی به سمت فقرا هدفگیری شده بود. در سال 1990 فقیرترین پنجک 17 % کل یارانه‌ها را در مقایسه با 20 % یا بیشتر سایر گروه‌های بالای درآمدی دریافت کرده بود. میزان بهره‌مندی پنجک بالا از یارانه شکر تقریبا دو برابر فقرا بود، این شکاف برای شیر حتی گسترده‌تر هم بود. به همین ترتیب یارانه نان نیز بیشتر گروه‌های با درآمد متوسط را تحت‌پوشش قرار داده بود و فقرا از این یارانه به طور مناسب بهره‌مند نبودند. البته علیرغم انحراف در هدفگیری براساس بار مطلق  (که در بالا اشاره شد)، این سیاست براساس شاخص‌های نسبی موفق‌تر بوده است. به عنوان مثال فقیرترین پنجک درآمدی حدود 2/3% کل بودجه سرانه خود را صرف گندم کرده است در حالیکه این نسبت برای پنجک ثروتمند فقط 4/0% بوده است. تفاوت برای آرد و نان نیز تقریباً مشابه است. حتی یارانه‌های شیر و شکر که تحت معیارهای مطلق به طور نامتناسبی ثروتمندان را منتفع‌تر می‌ساخت براساس معیار نسبی به طور مؤثری به سمت فقرا هدفگیری شده‌ بودند.

هرچند تحلیل فوق بیان می‌دارد که تحت شرایط نسبی، یارانه‌های غذایی به سمت فقرا هدفگیری شده است اما در عمل اقدامات اصلاحی متعددی نیز برای کاهش هزینه‌ها و قطع تراوشات به ثروتمندان معرفی شده‌اند. اولین تلاش‌های اصلاحی از طریق افزایش تدریجی قیمت‌‌ها صورت پذیرفت که منجر به مخالفت طرفداران و نارضایتی‌هایی گردید. این امر مرحله بعدی اصلاح را تحت‌تأثیر قرار داد و دولت برای بهبود اثر توزیعی یارانه‌ها مجبور شد سیستم‌های خودهدفگیری را اتخاذ نماید. بدین صورت‌که یارانه بیشتر به کالاهای پست که فقرا بیشتر مصرف می‌کنند اعطا شد. به عبارت دیگر یارانه‌ تولیداتی که غالباً توسط اغنیاء مصرف می‌شدند، حذف شد ولی به سایر کالاها که از نظر کیفیت پایین‌تر بودند و توسط فقرا مصرف می‌شدند یارانه اعطا می‌شد. به عنوان مثال برای محصول گندم، یارانه‌ها به نشاسته گندم انتقال یافته و از خمیر پخته حذف شدند. همچنین همزمان با اصلاح نظام یارانه‌ها فروش کالاهای با کیفیت بالا که در گذشته از طریق کنترل شدید و مقررات بازاریابی رسمی محدود شده بودند آزاد گردید.

یکی از موفق‌ترین تلاش ها در انتقال از یارانه عمومی به محصولات خود هدفمند در تونس میان سالهای 1985 تا 1993 انجام شده است. دولت تونس در این دوره برنامه یارانه‌ای اعمال کرد که هزینه آن از 4 درصد تولید ناخالص داخلی به نصف کاهش یافت. همزمان سهم بیستک پائین درآمد2.6 برابر شد. (نجفی،1387).

هرچند تجربه تونس امکان هدفمندسازی یارانه را از طریق انتخاب محصولات نشان می‌دهد، اما در عین حال پاره‌ای از محدودیت‌های برنامه خودهدفمندی را نیز آشکار می‌سازد. نخست، هرچند برخی محصولات به‌خوبی هدفمند شد ولی مجموعه یارانه‌ها بدانگونه نبود. چنانچه محصولات یارانه‌ای شامل چهار محصولی می‌شد که بیشتر بوسیله فقرا مصرف می‌گردید، سهم دو دهک پائین‌ درآمد می‌توانست به میزان 25 درصد افزایش یابد. دوم، حتی بهترین کالاهای خودهدفمند بین  تا منافع را عاید 40 درصد فقیرترین جمعیت می‌سازد (نجفی،1387)، در حالی که موفق‌ترین برنامه انتقالی از طریق آزمون وسع می‌تواند 80 درصد منافع را عاید 40 درصد فقیرترین جمعیت نماید (نجفی،1387). سوم، از آنجا که کالاهای خودهدفمند، تنها بخش کوچکی از بودجه خانوارهای فقیر را تشکیل می‌دهد، انتقال درآمدی محدودی را میسر می‌سازد.

 

یمن

برنامه یارانه مواد غذایی در یمن شامل یارانه گندم و آرد گندم بوده که در ابتدا از طریق واردات کنترل شده دولتی و شبکه‌های خرده‌فروشی و توزیع به مرحله اجرا درآمده است. مقادیر و قیمت‌ها از طریق قیمت‌های ثابت و نرخ‌های بالای ارز رسمی در طول زنجیره وارداتبازاریابی تنظیم می‌شدند. این نوع طرح جامع یارانه عنصر اصلی برنامه چتر ایمنی اجتماعی در یمن را تشکیل می‌دهد.

وزارت عرضه و تجارت، واردات آرد و گندم را تصویب و نظارت نموده و کل مقادیر واردات برای تأمین نیازهای مصرفی یمنی‌ها را تعیین می‌کند. نرخ ارز برای واردات آرد و گندم فوق‌العاده بالا بوده و دولت یارانه‌های مستقیم قابل توجهی به واردکنندگان پرداخت می‌کند. به عنوان مثال در سال 1994 نرخ ارز وارداتی گندم 12 ریال / دلار تعیین شده بود در حالیکه نرخ ارز در بازار معادل 18 ریال / دلار بود.

برنامه یارانه گندم بسیار هزینه‌بر بوده و در 1992 و 1995 به ترتیب، 7/3 % و 2/5 %  و 1/9‌% و 5/17% بودجه دولت را به خود اختصاص داده است. در سال 1996 تقریباً 60 % عواید خارجی حاصل از درآمدهای نفتی صرف واردات گندم شده است. این امر نشان‌دهنده هزینه بسیار بالای برنامه یارانه گندم است که از عوامل زیر نشات می‌گرفت: (1). پوشش عمومی در سطح مقادیر نامحدود. (2). رشد سریع مصرف گندم که از رشد جمعیت پیشی گرفته بود. (3). میزان بالای یارانه که در سال 1994 حدود 85 % ارزش محصول بوده است. (4). تراوش حاصل از خروج گندم از کشور به دلیل قاچاق. به عنوان مثال در سال 1994 قیمت گندم در کشورهای واردکننده مثل عربستان بیش از سه برابر قیمت بین‌المللی و بیشتر از ده برابر قیمتهای یارانه‌ای یمنی‌ها بود که این امر قاچاق گندم از یمن به این کشور را تشدید می‌کرد. (5). کانال‌های توزیع بسیار قاعده‌مند و متمرکز که فرصت‌های بسیار زیادی برای رانت‌طلبی و فریبکاری فراهم می‌آورند.(6). ناکارایی‌های بنادر و پرداخت به عرضه‌کنندگان خارجی که منجر به افزوده شدن ریسک به قیمت‌های بین‌المللی گندم می‌شد. بنابراین علیرغم هدف دولت در راستای فراهم‌سازی امنیت درآمدی فقرا، طرح یارانه‌ گندم و آرد در هدفگیری فقرا با شکست مواجه شد. بر اساس برآوردهای بانک جهانی که در شکل زیر منعکس شده است، در سال 1996 تنها یک سوم یارانه‌ گندم  واقعاً به مصرف‌کنندگان واقعی رسیده است.


 

 

اختلاف گسترده قیمت گندم در کشورهای مجاور انگیزه‌ برای قاچاق را فراهم نموده بود؛ علاوه بر این فرآیند چندمرحله‌ای و پیچیده توزیع تابع مقررات قیمتی بوده و فرصت‌های چندگانه‌ای برای تجار جهت کسب منافع از عرضه‌های انحرافی گندم ایجاد کرده بود. به دلیل پوشش عمومی، مصرف بیشتر گروه‌های بالای درآمدی (قاچاقچیان و تجار) بار یارانه‌ای را در شرایط مطلق به نفع ثروتمندان تغییر داده بود. در واقع هزینه‌های گندم و آرد به طور یکنواخت با درآمد افزایش یافته است. بطوریکه دو دهک اول تنها 4/6% از کل مخارج صرف شده خانوار بر گندم و آرد را دارند درحالیکه این رقم برای دهک دهم معادل 7/30% است. همانند بار مطلق هزینه‌ای یارانه‌های گندم، براساس بار نسبی نیز گروههای با درآمد پایین‌تر از این یارانه‌ها کمتر منتفع شده‌اند به نحوی‌که 30% پایین‌تر جامعه حدود 2.5% بودجه مصرفی خود را صرف خرید گندم کرده‌اند در حالیکه این نسبت برای 30% بالای جامعه 2.9% است یعنی هدفگیری براساس بار نسبی نیز مناسب نیست.

جهت رفع نارسایی موجود در نظام یارانه‌ها دولتهای یمن اقدامات متعددی را انجام داده‌اند. اولین اقدام در اواسط سال 1996 صورت گرفت که طی آن نرخ ارز ترجیحی جایگزین یارانه‌های ارزی کشور جهت واردات شد. همچنین قرار شد تا پایان سال 2001 کل یارانه‌ها به صورت تدریجی حذف گردد. یعنی جهت اصلاح نظام پرداخت یارانه‌ها یک بازه زمانی 5 ساله در نظر گرفته شد.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

دولتها در کشورهای در حال توسعه معمولاً به کنترل قیمتها متوسل می‌شوند که این امر را حداقل برای حمایت از شهروندان بی‌بضاعت خود انجام می‌دهند. این کشورها به روش‌های گوناگونی در بازارها دخالت می‌کنند. به عنوان مثال در کشورهای واردکننده نفت برخی از دولتها به کنترل مستقیم مقدار، نحوه توزیع و قیمت انرژی می‌پردازند. برخی دیگر از کشورها اجازه می‌دهند که بخش خصوصی به صورت آزاد فرآورده‌های نفتی را وارد و توزیع کنند، ولی برای این محصولات سقف قیمت تعیین می‌کنند و دولت زیان حاصل از این تعیین قیمت را برای بخش خصوصی جبران می‌کند. در کشورهای صادرکننده نفت، دولتها اغلب قیمتهای داخلی پایین‌تر از سطح قیمت جهانی تنظیم می‌کنند و یک هزینه فرصت به عرضه‌کنندگان این فرآورده‌ها تحمیل‌ می‌کنند. از طرف دیگر قیمتهای یارانه‌ای سوخت ضمن اینکه موجبات محبوبیت سیاسی دولتها را فراهم می‌کند ولی تبعات مهمی نیز در بردارد. برای دولتها یارانه ممکن است باعث افزایش مخارج مستقیم دولتی نسبت به استفاده از آن در بخش تولید شود که منجر به کاهش درآمدهای حاصل از تولید داخلی می‌شود. همچنین در بخش خانوارها قیمتهای پایین سوخت باعث ناکارایی در مصرف سوخت می‌شود. بنابراین جهت محافظت از فقرا در مقابل قیمتهای فزاینده محصولات نفتی، اعطای یارانه‌های همگانی انرژی معقول و مقرون به صرفه نیست. زیرا این‌گونه یارانه‌ها به ناچار دچار نشت‌ اساسی منافع به سمت اغنیای جامعه می‌شوند.

بنابراین هدفگیری یارانه‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و سایر کالاهای یارانه‌ای ضروری است؛ البته این ضرورت زمانی قابل اجرا خواهد بود که برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر اصلاح قیمتها باید با برنامه‌های حمایتهای اجتماعی همراه گردد. همچنین تجربه کشورها نشان داد که حذف یارانه‌ها به صورت دفعی و عمومی آثار زیانباری به جای می‌گذارد لذا باید این کار به صورت تدریجی و مرحله‌ای صورت گیرد. همچنین بررسی تجربه کشورها نشان داد که هر یک از این کشورها متناسب با شرایط خاص خود روش خاص و یا ترکیبی از شیوه‌های مختلف را برای هدفمندسازی یارانه‌ها مورد استفاده قرار داده اند؛ بنابراین سیاست‌گذاران باید متناسب با شرایط خاص کشور و تطبیق آن با کشورهای موردمطالعه، روش مناسب برای هدفمندسازی یارانه‌ها را اتخاذ نمایند.

 


منابع و ماخذ:

الف) منابع فارسی:

1. پرمه، زورار، (1384)، امکان‌سنجی شناسایی خانوارهای نیازمند از خانوارهای بی‌نیاز در ایران در راستای هدفمندنمودن یارانه‌ها، موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی

2. حسینی، سیدشمس‌الدین، مالکی، امین (1384)، روش پرداخت یارانه و معیارهای انتخاب آن، بررسی تجربه کشورهای منتخب و ایران، بررسی‌های بازرگانی، شماره 13

3. نجفی، بهاءالدین، (1387)، درس‌هایی از تجربیات جهانی برای اصلاح یارانه غذا درایران، دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، گزارش علمی،کد 01-8721

4. معاونت اقتصادی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، (1386)، بررسی آثار اقتصادی هدفمندکردن یارانه حامل‌های انرژی گزارش اول(ویرایش پنجم)

 

ب) منبع انگلیسی

5.World Bank, (1999), Consumer Food Subsidy Programs in the MENA Region, Report No. 19561-MNA